我国土地群体性事件的实证分析
高敏
（西南交通大学 人文学院 四川 成都 611756）
摘要：土地问题是三农问题的核心。近几年来，中国的重大农村群体性事件一般都是由土地问题产生的。土地问题是三农问题之的根本。土地所有权也是农民的首要产权，一般认为现在的农村家庭土地承包制度已经解决了土地问题，殊不知另一方面却是埋下了农村土地问题的导火索。本文通过列举我国因土地引发的一些群体性事件，说明进行产权制度改革以及依法行政建立政府信用，进行地权置换是可以有效的解决问题。
关键词：产权 行政裁决 政府信用 地权置换
一 引 言
从经济和社会的发展规律来看，城市化是一个国家走向现代化的标志，伴随着经济的发展和城市化的扩张，我们国家土地与发展的矛盾将会长期存在，并且会逾演逾烈。土地是不可再生的稀缺资源，加上农村可耕地人均占有量又低，土地作为基本的生产资料，只能使农民停留在一个解决温饱的水平上，在我国农民手中的土地除了是农业发展最基本的生产资料和生产要素以外，同时还承担着农民重要的社会保障功能，失地农民，失去的不仅仅是“工作”，意味着同时也会失去生活保障。这些失地农民无地可种，无岗可上，无保可享形成了一个特殊的群体，这个群体引发了全国绝大多数的群体性事件。于是，解决国家基本建设和城市扩展与农民争地的矛盾，保障农民的基本权益，是目前我国的重要目标。
二 我国目前土地引发的群体性事件现状
（一）：产权不确定引起的土地征用纷争
在土地引发的群体性事件中，土地产权不明确引起是一大主要原因，现行立法关于农村土地产权的规定可见诸《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规。农村土地产权有农村土地的集体所有权和农民（农户）使用权等形式，从国家、集体、农户三者关系看存在两大问题：一是国家权力凌驾于集体土地所有权和农民土地使用权之上，致使其各项权能不完整。只要是出于“公共利益”需要，国家有权对农民拥有使用权的土地进行征收，不论农民土地使用权是否到期，也无论是否给予集体或农民以补偿。这实际上赋予了国家对土地的绝对垄断权。二是土地产权主体不明确。首先，法律只是笼统地规定土地集体所有，而农村集体有乡、村、组三级，所有权归属没有具体规定，所有权内容也没有严格限定；其次，农民的土地使用权不稳定，使用权的具体内容也没有界定；再次，土地的收益权与处分权在各主体之间没有界定清楚。产权界定不明确对土地十分敏感的农民来说是爆发冲突的导火线。
案例1：安徽省肥西县政府非“法”占用土地事件
随着我国城镇化建设步伐的加快，农民土地被征用的事情逐渐增多，由此引发的社会矛盾和群体性事件也屡见不鲜。2003年2月28日，安徽省肥西县私自成立了长安科技工业园区（现已被撤销）。该园区自成立以来，分批申请征用农民集体用地1831.71亩，实际圈占5000多亩土地，并在没有任何征地批文的情况下，非法拆迁桃花镇染坊村、张大郢村、田埠村近千余农户，目前被圈占的农田全部抛荒，有的已达两年半之久。被拆迁农户补偿不到位、生产生活无着落，引发群众到有关部门多次上访。原工业园区桃花镇染坊村的2000多亩耕地、张大郢村的1500亩耕地、田埠村的900亩耕地已被征用，18个村民组近千余户已被强迫拆迁。原来一座座村庄已从眼前消失，只有零星几户尚未拆除的民房兀立在一片废墟瓦砾中。两年多时间过去了，眼睁睁看着良田荒芜，蒿草遍野，农民痛心不已！村民朱守文说，染坊村的耕地是一级粮田，农民多种植水稻和蔬菜，收益相当好，有的蔬菜地年收入近万元。
肥西县一些说，长安科技工业园没有经过上级政府批准，是肥西县私自“偷养”的孩子。为给征地拆迁立个名目，2003年3月26日，工业园以长管字［2003］1号文件的形式，公布了《长安科技工业园征地拆迁及安置建设暂行办法》，在没有任何征地批文的情况下，强行开始征地。2003年6月20日，有关工作人员向群众打招呼：“把耕牛、农具卖掉，不要再种庄稼了。”2003年10月3日，拆迁办停止了向染坊村供应水电，并把群众集资购买的变压器拆除，扯断群众家的电话线。
肥西县副县长夏伦平在接受记者采访时说，县委严格要求镇里将征地款发放到村民手中，人均1.01万元的补偿是不算低的，田地少的能拿到几万，多的能拿到十几万元。但村民认为，这些补偿根本没有达到国家规定的标准，再说工业园区征地没有任何批文，是不合法的。村民王再胜说：“村里都是老实巴交的农民，要技术没技术、卖苦力门路少，地没了就等于断了子孙的后路，我们都在担心今后的日子怎么过。”还有村民说，土地归村民集体所有，征用我们的土地为啥不经过我们同意？国家在这方面的政策法规有啥说法？
（二） 政府部门的行政裁决引起的纷争
目前政府部门的行政裁决存在着许多的问题，裁决程序不公正、公开裁决内容不明确，容易造成政府部门滥用手中权力偏袒他人的后果，也是容易激化的一个主要问题。
案例2：广西土地行政裁决事件
广西牛背岭村的村民和邻村发生土地纠纷，县法院把该村祖坟地判给邻村种果树，村民不服判决，起诉县政府。结果去年年头，数百名公安干警在凌晨时分，分坐几十辆警车，带同警犬，到该村拘捕了28人。当日被捕村民的家属和亲友200余人去县城检察院集体上访，其间发生拉扯，警方再拘捕80余人。据《大公报》报道，该报在今年1月收到了广西富川县牛背岭村70多名村民寄来、按押手印的《血泪控诉书》，揭发了这起土地纠纷上访案。前前后后，共有82人待花钱保释候审。该村一位长老说，村民经济本来就不富裕，要花钱赎人，真实雪上加霜。经村民提出上诉后，此案已订在近日二审。
（三） 政府失信引发的纷争
伴随快速城市化和个人住房产权改革出现了阶段性的矛盾。政府在强行收征土地后补偿不合理，政策不到位；或者政府部门建设规划出尔反尔，造成居民不能回迁及其安置政策失之简单化，没有视居民情况分类处理，造成部分拆迁户因拆致贫，失去生存基础。
案例3：北京拆迁纷争
矮小的平房内犬吠声阵阵，张京良不在家。张为昌平区沙河镇踩河新村村民，为了村里非法占地、村民利益得不到补偿等问题，他多次带领村民去沙河镇、昌平区、北京市上访。
路边，杨西横老人正好在收割地里的白菜，他拍着身后高高的围墙，跟记者聊了起来。杨为踩河大队(1983年由东大兴、西大兴、南园子、踩河、鸭子坑五自然村并成的踩河新村农场)合并前的大队长，围墙里圈起来的就是他们大队原来的菜地，加上氨基酸厂等共计100来亩。2001年，菜地被村里领导圈了起来，原来的说法是要建老年公寓，但至今已经过去两年多，老年公寓一直没有眉目，村民要求将地返回承包种植蔬菜以增加收入，却遭到了村委会毫不犹豫地拒绝。
淳朴的杨西横老人感慨：这里原来是队里最好的土地之一，现在荒掉了可惜啊！老人将小路和围墙外那块宽两米，长不到3米的土地平整了一下种了些白菜，“不能糟蹋土地呀！”对土地有着真挚情感的老人说道。
闻讯赶回的张京良带着大家到围墙实地考察，里边除了几处破破烂烂的简易厂棚(据村民介绍，这些分别是氨基酸厂、冰棍厂、包装厂、新兴材料厂厂房)、一幢10多年历史的2层小楼外，未见任何人，而当时时间还不到下午4点钟，不到下班时间。厂房四周杂草丛生，靠近南端、以建设老年公寓名义圈起来的地面上，有一人多高的各种野草在秋风中招摇。
在村的西头，近1200亩土地承包给了非农业户口的外来人刑启发，虽然原来曾经承诺每年交给踩河村10万元的承包费，但最后以支付村头水塔每年电费不了了之。
不仅如此，村委会1995年批租给某公司的500多亩土地，后来被该公司转租；大学城里的某大学占用踩河土地，居然连正式的租赁或者土地出让合同都没有，自然不存在土地使用补偿一说。此外，该村多处土地在未告知村民的情况下，被非法占用或者圈起，至今抛荒面积在百亩以上。同时，村办企业如爱犬乐园占地面积都在几十亩，后来因为经营不善，多数早早关张，但是所征用的土地，一直都被废置。村民类似的疑问有20多条。
虽然，村里将多数土地承包后进行专业经营，或者以土地出资形式投资股份制公司等等，村民基本上无地可种，但是近8年来村民却没有得到任何形式的经济损失补偿。同时，这几年以来，村里各类收入总数应该超过千万元，村里也未做任何公共事业建设，该村村民道路，泥泞而崎岖不平，但自1984年建完房子以来，至今未做整修；更没有任何收益的分配，但是这些收入现在都到哪里去了？
该村的村长、书记，早在10年前，就开着进口的蓝鸟、雪铁龙，现在升级换代成了奥迪、红旗轿车。
对于这些上访的村民而言，他们的要求并不高：希望能够有地可种，如果没有土地可承包，应有的补偿是不是应该给大家？村务公开，让大家知道土地的去向和现状、村里财政状况。
村里领导的口气强硬：每年1月、7月村里都会进行村务公开，告知资金的去向和具体开支；土地由集体所有，由集体经营。你们告吧，告到哪里我们都不怕。
三：因土地而引发的群体性事件面临的困境与对策
在制度经济学中，对产权（Alchia）的解释是: 一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利产权理论。经济学家张五常认为：在一个绝想为使用不充足的资源而竞相竞争的社会里,必须有某些竞争规则或标准来解决这一冲突,这些规则通称财产权,由法律,规章,习惯或等级地位予以确立。产权制度是市场经济的基础，只有完善的产权制度，才能有正常的交易。土地历来是中国农民的最坚实的依靠和终极信念所在。现在，土地是人口大国中国的稀缺产品。大量土地违法行为的产生，与我国土地产权制度的不完善有很大的关系。因此，必须下大力气解决土地产权制度，惟有此，才能从根本上保障农民的合法权益。土地的所有权应该具体体现在对土地的占有、使用、经营和处置上。缺乏处置权的所有权，不是真正意义上的所有权。在这个意义上说，我们国家的征地制度，以及土地产权制度还存在空白和漏洞。这就要求我们必须以法律的形式完善农民集体土地所有权。由于农民土地所有权虚置，土地使用及附带效应方面在不少地方已经出现了产权经济学或制度经济学所称的“公地悲剧”
现实来看，政府部门对农村土地充满了占有欲，即反正是集体所有，以集体的名义，仅仅付出少量的补偿费，就可以理所当然地收买农民的土地承包经营权，掠夺式地开发土地；结果造成稀缺产品的“初级市场”的廉价交易（实际上不是初级市场行为，而是政府夺取行为），二级市场（政府对土地打包后转让开发）的政府巨大溢价收入。政府不付出多少代价而能获得巨大收益，当然会产生滥用土地的巨大冲动。在巨大的经济利益诱惑下，难免产生寻租行为，作为一个利益主体，政府将明显偏袒于与自身利益相关的利益方，就会出现行政裁决不公的现象，裁决程序不公正、公开，裁决内容不明确，容易造成政府部门滥用手中权力偏袒拆迁人的后果，于是拆迁过程中更多的纠纷也就出现了。
当政府滥用其权利，造成政府失信，老百姓不相信政府说的话了，政府的什么工作都难以开展，小而言之可能危及一地政府的权威，大而言之则可能危及政府的存亡。人无信不立，政府无信则政权根基不牢。政府失信而引发的社会性危机非常值得重视。
为预防此类事件的发生：政府应该校正政府的行为和国务院的具体措施，严格依法行政，，树立政府形象和信用，而不是对于问题暴露后的修修补补。
（1）土地产权制度改革
对土地的集体所有权进行股份制改造，即土地资本化，专设土地股，单位为“标准土地亩”，不能货币化。这是最彻底的土地产权改革，以结束农村集体土地“产权模糊”的现状。与户籍制度改革同步进行，设定标准时间，农村社区此前出生的人即“前生人”等量分配，可以转让、继承、赠送和抵押等等，应规定个人持股限额。可以参照集体所有制企业股份制改造的成功经验，因为农村实行家庭联产承包责任制，实际没有“经营管理层”，所以土地股份应人均量化到个人。实行民有民营，所有权与经营权分离，所有者分红，经营者留利，也可以将土地股份设置为股份公司中的优先股，固定股息收益，相当于地租。“后生人”无权分配土地股份，但可以受让、继承等等。由于个人不与具体土地关联，所以不是土地私有化，土地集体所有制性质不变。与现行《土地承包法》并无抵触，但该法应当修改或废除，引入土地承包竞争机制，可以立法限制土地经营规模。现行土地政策，造成农村社区类似于依附土地的“农村部落”，比小农经济还有落后之处，应通过户籍与土地的改革，解除农民与土地之间实际存在的“人身关系”，使农村社区人的再生产不再与土地产生依附性关联。“土地即财富”，把农民分化为两类“前生人、后生人”，看似“后生人”丧失自己的土地所有权，有所损失，实则不然，农民为了整体利益，进军城市过程中，既要有“前锋”，又要有“后卫”，既要争取权利，又要守住财富。“后生人”将通过继承等法定私权途径最终获得土地的所有权。从而明确产权归属，调动农民积极性，政府和农民都将理性用地，减少了群体性事件的发生。
（2）：严格依法行政，建立政府信用，公正行政裁决
政府权力必须要在法律的范围内加以合理化的约束，与此同时政府机关要慎重对待自己手中的权力，时刻保持一个公平公正的态度。行政裁决权是政府部门的权力，但是政府部门作出的行政裁决必须要满足法律中规定的程序和内容的要求。特别是法律中规定的行政调解程序，管理部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核；管理部门对当事人提出的合理要求应当采纳。管理部门不得因当事人申辩而作出损害申辩人合法权益的裁决。裁决书必须包括裁决的依据和理由。行政机关在行使以上权力、履行以上职能时必须要站在一个公平公正的立场上，不能偏袒拆迁人，不能滥用其手中的权力。这样，才能建立政府信用，减少群众和政府的对立，减少出现纷争的可能。
（3）地权置换，土地政策改革减少群体性事件的发生的新路子
所谓的地权置换，就是指国家或企业在占用农地时，不对失地农民个人进行资金补偿，而是利用城市建设征用土地昂贵的补偿资金开发新的农用可耕地和投资新农村的建设，为郊区失地的农民在附近的农区提供新的土地保障。利用城市开发“郊区”的钱，重新优化和配置“农区”的生产要素，重新调整利益格局，以城市经济发展扩张建设为契机，整合“农区”的土地资源，改善“农区”生产和生活环境，最终实现“占一还一”，占郊区一亩土地，开发农区一亩新的可耕地。
在市场经济条件下，因为土地具有稀缺性和垄断性，可以说土地就是财富，同时由于土地的区位条件不同，土地的价格也不同，城市和工业用地可使农用地增值，城郊征用土地和农区用地之间会出现一个很悬殊的差价，这就为“地权置换”提供了一个运作的机会，城市建设占用“郊区”土地的巨额补偿资金，可以向农区辐射，利用这些资金整合农区的土地，为郊区失地的农民提供“就业”岗位。有人会问，农区也有人地紧张的矛盾，新增土地从那里来呢？这就是“钱”的威力，可以用“钱”从农区抠出新增地。
农村（农区）的特点是由于缺乏公共建设资金，自然村落分散，居住环境落后，农民住宅浪费土地的现象严重，农村建设没有一个统一的标准，难以形成农村社区化管理的条件。有了钱以后，就可以搞村村合并，为农民建设标准化抗震、安居、节能住宅，资金充足的话还可以建楼房小区，通过村村合并以及改造散乱浪费的平房大院住宅的方法，节约出新增土地。这样农区的农民不用减少自己的耕地，就可以改变自己的居住环境。这是节约土地的一种方法，还有就是可以通过改造坡地、荒地、旱地、涝地、盐碱地来开发新增地。再有就是可以改造和完善农区公共设施来节约出新增地，比如；改造水利设施，变明渠灌溉为地下管道，变自然蔓灌为喷灌等方法。
地权置换实际上是通过一种移民的方法，为那些没有办法在城市里生存的农民提供一个基本的生活保障，因为涉及到征地评估、移民搬迁、建设安置、撤乡并镇、村委合并等诸多社会敏感问题，所以说，地权置换只能由国家制定出统一的操作流程，由县以上政府统一规划，统一实施，任何单位和个人是不可能完成这样的事情的。另一方面，地权置换还可以遏制基层政府和官员的腐败行为，会有效杜绝私卖贱卖土地、截留贪污土地补偿款、对农民土地补偿不合理等事情的发生。
总之，减少群体性事件是建立和谐社会，社会主义新农村刻不容缓的事情，必须进行深层次的全面的立法工作，从政策上找问题，由土地引发的群体性问题才能进一步解决。
[参考文献]
1.《解决三农问题应应探索农村土地产权改革》 李豫《中国新闻周刊》2006-4
2.《失地农民的含义思考》孙旭友 山东省农业管理干部学院学报2006/01
3.《我国弱势群体诱发的危机类型与政府治理》 孔祥利 《陕西师范大学学报(哲学社会科学版)》
4.《产权视角下的我国农村土地流转》 冷雪 《宜宾学院学报》
5.《论土地征用制度改革的方向》崔兆霞《山东省农业管理干部学院学报》
6.《社会主义新农村建设的动力分析——论农村土地产权制度变革》朱启臻《中国农业大学学报(社会科学版)》
7.《完善征地争议裁决制度的立法思考》尹劭健《浙江国土资源》
8.《城市房屋拆迁纠纷裁决问题浅析》张承银《中国房地产》2006/03
9.《房屋拆迁行政裁决应强调举证责任》 邱永栋 《中国房地产》 2005/12
